同其它国家的央行一样，美国联邦储备委员会(以下简称美联储)除了制定货币政策外，还承担着更广泛的职责。比如，既是批发、零售支付业务监管者，又是服务的提供者。美联储在美国支付体系中的作用举足轻重。在消费者保护领域，美联储的主要职能包括制定法规并负责实施。此外，还肩负促进金融稳定的职责，以及同其它机构一起，监管大大小小的各种银行组织。
在此，我将介绍美联储的其中一项职能——银行体系的监管职能。在其它一些国家，如英国和日本，对银行(包括金融机构以及更广泛意义上的金融市场)的监管，是指定给一家金融监管机构，而不是由央行负责。在欧元区，欧洲央行也只是掌管着制定货币政策的职责，而区内的一些央行或其它权威机构则保留了实质上的监管义务。鉴于各种监管模式的存在，美联储监管银行组织的意义何在？
央行是否应该承担监管角色？
在概念上，央行是否应该承担监管角色的讨论，主要集中在激励和效率上。从激励的角度说，将宏观经济目标和监管目标同时指定给一个机构，是否会导致利益的冲突？比如，一些学者认为，央行肩负监管职能，有时可能会因考虑到给银行可能会带来相反的影响，而在应该采取适当的货币限制时犹豫不决。从另一方面讲，如果宏观经济目标和监管目标是相互依赖的关系，那么，由一家机构承担这两项相互依赖的义务，要比由多个机构分别承担单独的义务会更好。例如，艾伦·格林斯潘就曾表示：“职能单一的决策机构，视野局限于保持安全、稳定，而对其宏观经济决策的影响不负有任何责任，这不可避免的会对敢于冒险和创新产生长期的偏见。”
对央行效率的激烈讨论，集中在其宏观经济和监管两个目标的结合，是否可以明显提高工作效率。比如，如果监管行为可以带来有利于执行货币政策，或其它央行职能的信息，而这些信息不能通过各机构间的合作轻易取得，那么，授予央行一些监管职能可能会收效甚佳。同样，如果工作效率的提高不敌专业分工的优势——这种情况可能产生于，例如，组织重点的增加，专业技能的进一步分工，或是职能交叉的减少——那么，监管机制分离出央行，可能效率更高。
然而，抽象的讨论所获甚微。因为每个国家的金融市场、政治体系以及法规目标各不相同，同时历史事件还会影响监管机制产生的条件，似乎没有一种监管构架可以在任何情况下都是最好的。因此，为避免泛泛而谈，我将重点放在美国现行的监管构架上。
在美国，各种涉及激励的讨论，似乎不太可能成为选择何种监管结构的决定因素。一段时期以来，美国的货币政策一直相当成功。我找不到任何因美联储的监管而扭曲货币政策的证据。然而，效率的问题不容回避的。美国银行管理体系是复杂的，在某种方面是重叠的，尽管将监管职能移出美联储，丝毫不能降低这种复杂程度，但可以对这些监管职能略微简单地进行分配。那么，美联储是否应该监管银行？具体而言，美联储监管能否带来工作效率的提高，从而产生的社会利益大于相关成本？
我将讨论银行监管与其它央行职责相结合的问题，焦点依然会集中在美联储监管职能在执行其核心职责——防范和管理金融危机过程中所体现出来的优势。具体而言，我认为，应对各种难于预料的危害金融稳定的威胁，美联储所具备的优势，极大程度上依赖其兼具银行监管和央行职能于一身所赋予的信息充分、专业技能和权力集中。
监管加深对市场的认识
美联储同其它一些联邦和政府机构一样，如银行机构、证券交易委员会、商品期货交易委员会，共同承担着规范和监管美国金融系统的职责。美联储以及州政府机构，负责监管州管辖区内的会员行。同时，它还监管着外国在美国的银行，以及美国在国外的银行。
美联储还承担着伞状监管所有银行控股公司和金融控股公司的职责，而这些控股公司属下的银行和非银行子公司通常是由机构而不是美联储监管的。如何确定呢？是根据被监管公司所持执照种类和经营规范原则，判断其所从事金融业务的性质，从而决定其监管主管。例如，持有国有银行执照的控股公司子公司的商业银行业务由货币稽查办公室(OCC)监管，非银行子公司的证券业务由证交所监管。美联储同OCC、证交所以及其它监管机构合作，共同审查银行组织合并后的财务状况。
美联储的监管职能，要求其在政策和运作层面进行广泛参与。在政策领域，其一，为美国国会有关银行业和金融市场的立法提供技术支持，有时还倡导采取具体措施(如督促对危机存款采取修正行动)。其二，同其它机构一起，代表美国在国际论坛上制定并通过各种标准(如银行资本标准)。其三，同其它机构合作(在一些情况下独立行使权力)制定实施银行业、消费者保护法的法规和监管指导意见。其四，和其它机构共同制定监管和审查机构行为的规范和准则。在操作层面，联邦储备系统(包括12个地区性联邦储备银行)同其它机构密切合作，对银行组织进行审查，并确保这些组织合法合规、安全平稳运行。
美联储的监管职能使该机构获取了大量涉及银行系统的信息。例如，美联储的审查人员会就所审查组织的管理结构、业务范围、财务状况、内部控制、风险管理操作、运作的抗风险能力等诸多方面进行信息收集和分析。另外，美联储的监管职能为它在监管范围之外的金融机构和更大范围金融市场的发展开辟了窗口。我曾提到，美联储担当的是伞状监管者的角色，这使得它可以获取所有控股公司子公司、非银行和银行组织的信息。这些监管职能，还使得美联储获取同所监管银行组织有业务往来的金融公司的信息。例如，一些大型银行向对冲基金和其它私人基金提供大量借款及各项服务。在确保银行稳健经营的过程中，美联储工作人员同其它机构的同事，学到了大量有关该行业的实际业务、投资策略和发展趋势的知识。最后，许多大型银行组织是包括衍生和证券资本市场等金融市场中成熟的参与者。在监控和分析这些银行活动的同时，美联储也获取了这些市场发展趋势和发展现状的宝贵信息。监管职能所获取的信息，连同在货币政策和支付业务操作过程中所获得的知识，使美联储对金融市场和金融机构的发展，有着异常广度和深度的了解。
在银行监管过程中所获得的大量信息，在执行央行的非监管业务中练就的专业技能，使美联储受益匪浅。监管信息服务用于货币政策可能是最具争议的。此类研究文献集中探讨了银行审查信息是否有助于对未来经济的展望，进而有助于制定货币政策。然而结论却非如此。一些证据显示，监管信息在金融危机时可能对制定货币政策最有用。例如，美联储的经验表明，在上个世纪90年代早期，这些信息有助于对银行信贷能力的评估，当时一些银行的贷款受到其资本充足的限制。总的来说，联储成员银行间的业务和相互间的联络，包括众多银行家所提供的有关地区经济状况的各种信息，肯定有助于货币政策的制定。联储银行与其所在地区银行间大量的互动加强了上述的相互联络。
美联储的“隔夜支付系统”是另一项重要的央行职能。与其它一些国家的情况不同，美联储对重要支付体系进行系统监管缺少清晰的法律权威。相反，美联储在这一领域的权力，在相当程度上来自其对银行的监管。一些提供清算和结算服务的大机构都持有银行业执照，这样美联储就可以将它们纳入监管范围。作为银行监管者，美联储从这些机构获取有关运作和风险管理操作的详细信息，并在需要的时候采取行动应对风险和失效。美联储还是一些大型商业银行的直接或伞状监管者，这些商业银行通过清算和结算业务对美国的支付体系起着关键作用。
正如我所提到的，美联储还在支付系统中担当操作的角色。具体地讲，Fedwire——美联储转移大额付款的系统——是美国金融基础设施的重要组成部分。Fedwire和相关支付系统的运作，经常将大额短期信用暴露给系统的参与者(反映为通常所说的日间透支)。美联储还通过贴现窗口将隔夜信贷业务提供给存款机构。美联储对各种形式短期贷款的“信用风险管理”，很大程度上依赖信息监管。正常情况下，这些信息一般来自其它银行机构。然而，当一家金融机构处于较大的压力之下，拥有内部监管者独立地对借款机构进行评估并对其抵押物进行估值，是很有用的。
综上所述，我认为美联储监管职能最大的好处是，有利于该机构在防范和管理金融危机中发挥作用。
（责任编辑：刘晓闻）
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