斯蒂格利茨:后华盛顿共识

    一、前言

    我打算讨论我们经济发展认识的改进，尤其是有时被人们称为后华盛顿共识的见解的出现。我的评论阐明两个问题。其一是我们对于使市场更好运行的东西有了更进一步的认识。华盛顿认识认为，良好的经济运行需要自由贸易、宏观经济稳定和理顺价格。一旦政府出面解决这些问题，特别是一旦政府让开路，私营市场就能有效地分配资源，并产生强健的增长势头。诚然，所有这一切对市场的良好运行都极为重要：如果通货膨胀达到每年的100%，并且变化无常，投资者就很难作出良好决断。但是华盛顿共识提出的政策并不完整，有时甚至是误导性的。要使市场发挥作用，仅仅要求低通货膨胀是不够的；它还需要健全的金融管理、竞争政策，以及促进技术转让、鼓励透明性、引导华盛顿共识所忽视的一些基本问题的政策。

    我们对于促进良好市场所需的手段的认识也已经得到提高，我们已经将发展目标进一步扩大。诸如包括可持续发展、平等主义发展和民主发展。当今发展的一个重要组成部分就是寻求同时推进这些目标的补充战略。然而，在我们寻求这些策略的时候，我们不应该忽略不可避免的交易。这就是我将要论述的第二个问题。

    二、东亚金融危机的某些经验教训

    在讨论这些问题之前，我想先论述当前的东亚危机对我们思考发展的意义。对于东亚的成功的，甚至被人称为奇迹的发展的考察，是促使我们超越华盛顿共识的因素之一。毕竟，一些国家并没有紧密跟随华盛顿共识所指引的方向。但却不知为何取得了其历史上最成功的发展。当然，他们的许多政策，例如低通货膨胀和财政紧缩，与华盛顿共识完全相一致。他们的政策中的几个方面，例如平等主义政策，虽然与华盛顿共识无异，但并未得到强调。他们的旨在消除与较先进国家之间的技术差距的产业政策，实际上是与华盛顿共识的精神背道而驰的。这些考察是世界银行研究报告《东亚奇迹》(世界银行1993年)的基础，并促进了最近对政府在经济发展作用的再思考。

    自从金融危机以来，东亚国家广泛因其误导性的经济政策而受到谴责，人们认为这些政策对于这些国家今天陷入的混乱负有不可推卸的责任。一些理论家利用东亚当前的问题指出，政府积极干预的制度是一切问题的根源。他们是指韩国的政府指令性贷款以及政府与大企业的默契关系。在阐述这一见解的过程中，他们回顾了过去三十年的成功。对于这些成功，政府当然功不可没，尽管它偶尔也会失误。这些成就不仅包括人均国内生产总值的大幅度增长，也包括人的预期寿命延长、教育范围扩大以及贫困现象显著减少，这一切都是实实在在的，而且事实将会证明它们要比眼前的金融危机更持久。

    即使是政府自身直接采取了行动，它们都取得了引人注目的成就。这些政府创立了世界上最具效益的钢铁厂，这一事实向私有化倡导者提出了挑战，这些人认为，这种成功从好的方面看是一种侥幸，从坏的方面看根本就不可能。然而我认为，一般情况下，政府应当将注意力放在只有它才能做的那些事情上，而将钢铁之类的商品的生产交由私营经济部门去进行。但是在目前大多数情况中，问题的关键不是政府在每个领域中做得太多，而是它在某些领域中做得太少。在泰国，问题不是政府指挥资金投入房地产，而是政府调控者未能制止这一行为。同样，韩国也遭受了包括向企业贷款过多，企业举高债经营却管理不力在内的问题。毛病并不是出在政府的误导性贷款上。当前的骚乱是由许多美国、欧洲和日本的银行提供的贷款促成的，这一事实说明，市场存在本身可能也已经严重误导贷款。问题不在于政府缺少政府缺少行动措施，而在于它低估了金融调控和企业管理的重要性。

    当前的东亚危机并没有否定东亚奇迹。这些基本事实依然未变：世界上还没有任何地区在这么短的时间里使收入得到如此显著的增长，使如此众多的人口脱离了贫困。比较武断的华盛顿共识的观点，既没有为理解东亚经济的成功，也没有为了解其目前困境提供适当的认识框架。以这些认识世界的观点为基础对东亚危机作出反应，从好的方面说，是漏洞百出，从坏的方面说，则是根本违背生产的。

    三、使市场更好发挥作用

    华盛顿共识是因为拉丁美洲在八十年代的遭遇而促成的。当时，该地区的市场运转不良，部分原因是社会政策不力。国民生产总值连续三年下滑，预算赤字极同--有的甚至达到国内生产总值的5-10%。其中用于生产投资的经费还不如支付给无效益的庞大国有经济部门的津贴多。由于严格限制进口，不太重视出口，企业缺少提高效益或坚持国际质量标准的刺激。赤字首先是通过借款，包括大量借外债来填补。银行业人士为了使石油美元周转，急于以很低的实际利率贷款，使得借款很具吸引力，甚至对于那些低回报的投资也不乏魅力。然而，1980年以后，美国的实际利率上升，限制了继续借款，加重了支付利息的负担，迫使许多国家求助于硬币铸造税，为填补居高不下的公共支出(因利息高涨而上升)与课税基础萎缩之间的空缺筹措经费。其结果是极高并且变化莫测的通货膨胀。在这种情况下，货币成了一种昂贵得多的交易工具，经济行为成了维护价值，而不是进行生产投资。高通货膨胀所导致的价格变化无常，破坏了价格体系的一个主要功能：传递信息。

    美国经济官员、国际货币基金组织和世界银行的所谓华盛顿共识，就是在这些问题的包围下形成的。现在是重新考察这一共识的良好时机。许多国家，诸如阿根迁和巴西，已经成功地实现了稳定；他们所面临的挑战在于设计第二代改革。还有其他一些国家一直坚持相对适当的政策，或者面临着与拉美国家完全不同的问题。例如，东亚各国政府一直保持预算盈余；通货膨胀不高，并且许多国家在货币贬值以前其通货膨胀还在下降。当前金融危机的根源在于其他方面，它们的解决方法不能在华盛顿共识中寻找。

    拉丁美洲宏观经济的主要弊病通货膨胀是华盛顿共识形成的背景，对通货膨胀的专注是货盛顿共识的背景，对通货膨胀的专注使得宏观经济政策不太利于长期经济增长，分散了人们对宏观不稳定的主要根源，即金融部门软弱无力的注意。如果金融市场一心致力于放开市场，就可能因为削弱金融部门而对宏观经济不稳定造成不利影响。更广泛地说，决策者在注重贸易自由化、解除管制和私有化的过程中，忽视了其他的重要因素，即最引入注目的竞争，这是形成有效的市场经济所必不可少的。在决定长期的经济成功方面，这些因素可能至少同标准的经济指令一样重要。

    华盛顿共识还遗漏或忽视了其他一些因素。其一是教育，这个问题已经在发展中社会得到广泛共识；其他一些问题，诸如技术改进，也没能受到应有的重视。

    华盛顿共识作为一个学说，其成功之处在于它的简明性；经济学家仅仅利用简单的会计原理就能执行它的政策建议。几项经济指标，即通货膨胀、货币供应增长、利率、预算和贸易赤字，可以作为一整套政策的基础。其实，在某些情况下，经济学家应当飞往某个国家，查看并试图证实这些数据，在两个星期内为整个政策改革提供宏观经济建议。

    华盛顿共识对于政策建议而言具有很重要的优势，它关注最为重要的问题，它建立了一个易于复制的框架，对依据个别的个体、观点而形成的建议感到担忧的大型机构也能够利用它。它明确地限定自己仅确定发展的必要条件。但是，华盛顿没有就发展过程中的每一个问题提出解决方法。

    与之相对照，很遗憾，我在这里提出的观点都不那么简单。它们既不象教条那样易于阐明，也不象政策那样易于实施。这里没有什么一目了然的经济健康状况温度计。更糟糕的是，可能存在这样一些交易，经济学家、尤其是外界经济学家，将其作用局限于描绘可选择政策的结果。

    我在这一部分主要强调经济效益。我将讨论宏观经济稳定和自由化--华盛顿共识也关注这两个问题，以及金融部门改革和提高政府效能--华盛顿共识没有涉及这两个问题。我将论证，华盛顿共识所包含的训条在这两个核心领域内从好的方面说是不完善的，而从坏的方面说则是误导性的，虽然宏观稳定很重要，例如，通货膨胀永远不会成为它的一个最根本的现象，但贸易自由和私有化也是健全的宏观经济政策的重要组成部分，不过它们本身并不是目的。它们是达到市场比较正常、更具竞争性、更富有效益这一目的的手段，而且必须要由有效的管理和竞争政策来补充。

    1、实现宏观经济稳定

    (1)控制通货膨胀

    或许华盛顿共识推出的有关稳定的最重要的政策处方就是控制通货膨胀。它对于进攻性地预先制止通货膨胀的论证，是以三个前提为基础的。最基本的前提是，通货膨胀的代价太高，因此应该被制止或降低；第二个前提是，一旦通胀开始上升，它就有加速发展失去控制的趋势。这一信念强有力的促使人们预先制止通货膨胀，因为在人们看来，通货膨胀上升所造成的风险远远不止于对产量和失业产生不利影响。第三个前提是，扭转通货膨胀上升需要付出很高的代价。这个前提意味着，即使人们觉得维持失业率远比维持通货膨胀更重要，目前还是应该采取措施防止通货膨胀率而不得不使经济大衰退。所有这三个前提都可以从经验上验证。

    我已经在其他地方详细讨论过这个证据。在这里我想把它简要概述一下。这项证据只是表明了高通货膨胀的代价很大。布鲁诺和伊斯特发现，当一些国家的年通货膨胀超过40%这一界限时，它们就落入高通货膨胀/低增长的陷阱中。但是，不超过这个界限，就没有什么迹象表明通货膨胀造成很大的损失。巴罗和菲希尔也证实，一般情况下，高通货膨胀对增长是有害的。但是他们也没有发现有任何证据表明低程度的通货膨胀也造成很大的损失。菲希尔发现，变化不定的通货膨胀也具有同样的情况。阿克洛夫、迪肯斯和佩里的最近研究揭示，低程度的通货膨胀甚至可以改进那些同通货膨胀为零有关的经济现象。

    加速论假说的证据是模糊不清的：没有任何迹象表明通货膨胀的上升同过去通货膨胀的增长有关。有关扭转通货膨胀的证据显示，当通货膨胀上升时，菲利普斯曲线是可以呈凹形的，因而，当通货膨胀上升时，降低通货膨胀的支出可以小于所得到的收益。

    在我看来，从这项研究所得出的结论是：控制高程度和中等程度的通货膨胀应当是一项优先考虑的基本政策，但是，使低通货膨胀更低，不一定能够有效改善市场的运行。

    1995年，发展中世界超过半数国家的年通货膨胀率低于15%。对于这71个国家来说，控制通货膨胀不应是一项优先考虑的头等大事。而在另外25个几乎全部处于非洲、东欧和前苏联的国家中，控制通货膨胀或许是稳定和改革的重要组成部分，这些国家的年通货膨胀率超过了40%。一门心思关注通货膨胀不仅会歪曲经济政策，阻碍经济实现充分增长和挖掘潜在产量，而且会导致降低经济灵活性、丧失重要增长收益的制度安排。

    (2)治理预算赤字和往来帐赤字

    宏观经济稳定的第二个组成部分是压缩政府规模，降低预算赤字和往来帐赤字。我会在后面论述最佳政府规模的问题。现在我想着重阐述两项赤字。大量证据表明，持续而庞大的预算赤字对经济运行是有害的。三种填补预算赤字的方法全都有其不足之处：从国内筹措资金引起国内利率上扬，从国外筹措资金可能难以承受，制造货币导致通货膨胀。

    要确定预算赤字的理想水平，并没有简单的公式。理想的赤字--或者可承受的赤字范围--取决于环境、包括经济的周转状况、对未来增长的展望、政府的经费开销、金融市场的深度以及国内私人储蓄与国内投资的水平。例如，美国目前正力图平衡预算。我长期认为，私人储蓄的低利率以及生育高峰一代人的逐渐成熟使人感到，美国可能应该谋求预算盈余。与此相对，东亚各国面对经济衰退仍保持预算盈余，那里的私人储蓄率很高，公共债务与国内生产总值的比率相对较低。这一情况远远没有引起人们的注意。

    埃塞俄比亚的经验强调了理想赤字的另外一个决定因素，即资金来源。在过去的几年里，埃塞俄比亚的赤字一直保持占国内生产总值的8%左右。一些外来的政策顾问希望埃塞俄比亚降低它的赤字。其他的人则认为，它的预算赤字是通过极其优惠外援的稳定的、可预见的流入来填补的。这些外援没有形成必须填充预算缺口的紧迫感，但却造成了实现高回报投资的紧迫感。在这些状况以及要在诸如初级教育和基础物质设施之类的重要领域内给政府投资以高回报的条件下，政府可能理所当然将外援作为获得象税收那样的收入、平衡包括外援在内的预算的合法来源。

    往来帐赤字的理想水平很难确定。当一个国家的投资超过它的储蓄时，往来帐赤字就会产生。它们本无好坏之分，全都取决于环境，特别是资金的用途。在许多国家，投资的回报率远远超过国际资本的成本费用。在这样的情况下，往来帐赤字是可以承受的。

    筹措资金的形式也很重要。国外直接投资的优势不仅在于它所提供的资本和知识，而且在于它往往非常稳定。与之相对，泰国在1996年达到8%的往来帐赤字不仅很庞大，而且都是以美元命名的短期债务形式，这些债务是为以当地货币命名的投资筹措经费，它们往往过多地被投入房地产之类的非生产性用途。通常来说，短期债务和有价证券的流动可能造成非常不稳定的成本支出，并得不到外来知识带来的收益。