综述:分析解读非盟机构改革

    参加非洲联盟第13届首脑会议的非洲各国领导人在经过长达15小时的激烈辩论后，最终于3日凌晨在利比亚海滨城市苏尔特就改革机构问题通过了一项文件草案。根据这份草案，非盟的主要机构非盟委员会改为非盟

    权力机构，该权力机构将拥有更大的权力，将提高非盟在应对国防、外交以及国际贸易事务上的能力，但具体细节问题还有待下次非盟外长会议磋商。

    将非盟委员会改为非盟权力机构的决定是今年2月在亚的斯亚贝巴举行的非盟第12届首脑会议作出的。这一举措简化了非盟的机构，与非盟委员会相比，非盟权力机构将拥有“更大的职权、更多的财政预算以及更大的能力”。

    非盟轮值主席、利比亚领导人卡扎菲认为，非盟权力机构应建立在部分现有机构的基础上，例如执行理事会负责外交与国际合作事务，非洲发展新伙伴计划组织负责对外贸易事务，和平与安全理事会负责国防和安全事务等，同时根据需要修改“秘书”的数量及职责。

    非盟成员国在建立非盟政府问题上一直分歧不断，各持己见。利比亚主张成立非洲联盟政府及其机构，进而最终建立非洲合众国。利比亚领导人卡扎菲希望把53个非洲国家变成一个巨大的统一国家，用同一个声音说话，并在全球事务中扮演重要角色。他多次提议立即实现联合，建立统一的货币和统一的军队，使用统一的护照。卡扎菲的主张得到塞内加尔、加蓬、马里、多哥、贝宁、加纳等国的全力支持。

    以埃塞俄比亚、肯尼亚、尼日利亚、乌干达为代表的“过渡”派原则上支持建立非盟政府，但却强调这一目标需逐步实现。

    另有一些非洲国家也表示原则上同意建立非盟政府，但主张首先加强现有的地区性合作组织功能。这些国家认为，地区性合作组织在某些地区事务处理上甚至能发挥比非盟更大的作用。

    在本届首脑会议上，以利比亚为代表的积极推进派希望在本届会议上正式宣布成立非盟权力机构，在国防、国际关系和对外贸易这三个涉及国家主权的领域拥有执行权力。但这意味着将解散非盟其他机构，遭到一些国家的反对。

    与此同时，卡扎菲建议非盟权力机构不通过执行理事会，直接将报告递交非盟首脑会议，权力机构作为非盟的代表，以非盟的名义进行谈判。他还建议为实现此举修改非盟立法及协议。

    分析人士认为，本届非盟首脑会议尽管在非盟机构转变问题上达成一致，但围绕权力机构的具体细节问题各方仍持异议，分歧也未得到根本解决。首先，文件草案强调了权力机构在国防、外交、外贸事务上的协调能力，其地位更类似于政府间机构。而目前非盟决策机构仍在很大程度上受成员国本地政策的影响，权力机构能否独立于这些决策机构，是决定其影响力大小的主要因素。其次，非盟各成员国仍在权力机构的性质、职权范围、秘书的数量分配以及机构融资等问题上存在争议。

    分析人士认为，权力机构将面临一系列问题，包括如何消除许多非洲国家领导人对统一非洲、建立一个非盟政府的疑虑，如何消除他们对损害国家主权的担忧，如何解决财政、资源以及权力分配等问题。

    建立非盟权力机构是非盟在非洲一体化进程中迈出的积极一步，但如果非盟权力机构受制于目前的体制框架，成员国之间的分歧矛盾得不到解决，则不会带来根本性的变化。总之，不论非盟机构如何改变，减轻贫困、推动经济发展、保持成员国社会稳定仍将是非洲大陆一体化进程不变的主旋律。