TTIP：公共采购——欧盟和美国的挑战和机遇（下）

　　编者案：本文原作者是乔治华盛顿大学法学院教授Christopher Yukins。该文是作者在欧洲议会、国内市场和消费者保护委员会和国际贸易委员会举行的联合听证会上提交的证词。

　　（接上期）

　　TTIP中的采购僵局

　　虽然欧盟最初的采购谈判目标面临着重重阻碍，但其造成的风险已淹没在更为长远的TTIP谈判努力中。但是现在，与采购相关的这些问题再一次浮出水面，并主要集中覆盖范围和有限准入的问题上。为了回应欧洲委员会的批评报道——其指出美国并未提供更多的公共交通市场准入，一名美国高级贸易官员最近在美国的贸易刊物上表示，在即将到来的TTIP谈判中，美国并不会改变其采购立场：

　　一名美国高级官员3月31日表示，在《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》谈判中，美国并未打算在这个夏天向欧盟提供修订的政府采购报价，虽然欧盟贸易官员马尔姆斯特伦提出了这样的要求。

　　该美国官员表示，谈判代表仅仅交换报价、提供2月29日的参考并在此基础上开展工作。他还表明，其认为美国报价已经达到增加市场准入这一约定的TTIP目标，而且指出美国不会在TTIP中提供与欧盟同样多的采购准入，因为美国已经提供了两倍的开放市场。

　　他说，欧盟官员认为欧盟市场比美国市场更为开放的“论调”是错误的。在谴责美国的采购报价时，欧盟官员在三月初给出这一结论。

　　可能的解决方案——通过结构变更减少壁垒

　　为了打破这一僵局，或许是时候重新考虑一下调整双方的采购谈判立场，以便较少地关注覆盖范围，而更多地在采购结构改革方面方达成和解。

　　1、确保受联邦政府资助者不再歧视对待

　　对于欧盟而言，其中一条出路是缓解其直接进入次中央市场的需求，而不是要求美国保证——假定受联邦政府资助者（比如地方政府，利用联邦资金进行采购）不再歧视欧洲供应商。如下表所示，分配给州、地方政府和其他实体的联邦拨款始终超过过去几年中的联邦采购合同。因此，利用联邦资金向欧洲竞争对手开放次中央市场将成为欧洲出口商迈出的重要一步，由于联邦拨款通常只涵盖各受资助者项目的一部分，因此数千亿美元的联邦拨款在次中央市场的多个采购项目中呈现出乘数效应。由联邦拨款衍生出的开放市场法律框架已然成型——下一步就是说明外国公司怎样进入这个市场。

　　

 

　　虽然这种观点对谈判来说并不新奇，但欧盟采购团体中的许多成员提议，欧洲供应商可以通过联邦政府资助机构，迂回进入州采购市场而不受歧视。虽然国会通常会对受资助者提出严格的国内成分要求以维持美国国内就业，但人们认为联邦政府也可以利用其资助权（在每年拨款中超过6000亿美元）为外国供应商打开机会之门。

　　尤其是作为总统行政办公室一部分的美国政府管理预算局（OMB），最近修改了修订指导意见中（现在称为“全面通告”）的各种通告和指南——它们左右着分配到州、地方政府和其他受资助者的联邦拨款。

　　二十多年来，左右着联邦拨款使受资助者不再歧视对待的通用规则以州或地方的采购优惠为基础，尽管这一规则似乎并不适用于各州本身。虽然在里根政府期间废除了OMB关于州级受资助者的大量采购标准，但修订规则仍禁止提供州和地方采购优惠。在OMB于2013年12月发布其修改通告时，新指导意见仍禁止受联邦资助者（除各州的受资助者以外）“在投标或方案评价中利用法律上或行政上实行的州或地方优惠，除了适用情况下联邦法规明确要求或鼓励的地域优惠” 。

　　因此，现实问题不是是否应禁止受联邦资助者产生地域歧视，而是这一禁令应覆盖多大的范围。比如，在各州利用联邦拨款进行采购时，是否应禁止其产生歧视，而且这种禁令是否为外国供应商提供了明确保护？这些似乎会成为TTIP谈判中的讨论增长点，因为禁止受联邦资助者歧视欧洲供应商这一要求事实上为欧洲人提供了更多的次中央采购市场准入——正是他们目前寻求的准入，由于无可否认，所以带来了TTIP谈判中的现有困难。

　　2、 将TTIP作为协调采购条例的弹性结构

　　同时，与其说是对准TTIP中与采购覆盖范围相关的静态规定，倒不如说双方可以将采购纳入他们的长远努力中，以构建一个监管合作永久性结构。正如美国贸易代表办公室指出的那样，谈判双方正在其他领域“寻求美国和欧盟法规及相关标准制定流程中的相容性”，以降低“不必要的监管差异相关成本并推动贸易发展”。

　　如果这样做，双方就可以提高“制定和实施法规时的透明度”，并寻求“适当情况下的监管合作举措”。

　　虽然欧洲企业集团提出，可以利用TTIP制定“一个与公共采购未来问题及关注点相关的快速咨询流程”以提高“规则和未来发展相关的透明度”，但早期的欧洲谈判立场声明将采购与长远的美国-欧盟举措进行区别对待，以便在规范行文上开展合作。

　　但是，谈判转变为采购中的监管合作提供了机会。最近的欧盟监管合作提案——拥有广泛的草稿基础，将会协调欧盟和美国联邦采购监管部门之间的监管合作。根据欧盟提案，监管合作可以延伸（由各方选择）到“该协定涵盖的任何……领域或部门，它会或可能会对双方贸易或投资产生重大影响，而且双方监管当局已经确定了与此相关的共同利益”。采购当然也属于这一“共同利益”的范围。

　　将采购作为协调跨大西洋监管工作的一部分将会极具意义：

　　3、美国和欧盟采购体系正在多个方面走向融合

　　a.比如，新的欧洲“经典”采购指令2014/24/EU第57条大大拉近了欧洲和美国的禁令体系——参见联邦采购条例（FAR）第9.4节、美国联邦法规（CFR）第48篇第9.4节和新指令（“竞争程序及谈判”）第29条，其考虑到相对无结构的同步交流，与联邦采购条例第48篇项下的竞争性谈判非常相似。欧盟和美国体系的融合并非偶然——虽然二者可能有所冲突，同时欧盟和美国应共同努力，以制定一个可以在其监管过程中分享最佳实践的形式化机制。

　　包括网络安全和可持续性在内的关键合作领域。采购可以延伸到国家安全和公共政策的核心领域，同时监管合作也至关重要。

　　b.比如在网络安全方面，虽然欧洲委员会承认，鉴于“网络信息系统（NIS）问题的全球化性质，需要更为密切的国际合作来改善安全标准和信息交流并针对NIS问题推行更为普遍的全球化措施”，但网络安全实际上并未沿着欧盟和美国公共采购市场的通用方法走下去。在决策者迫切需要协调整个欧洲网络安全标准的欧盟范围内，网络安全通常遵循国际标准组织（ISO）的标准，而在美国联邦市场的范围内，网络安全通常遵循国家标准技术研究所（NIST）制定的标准。美国的实践表明，协调双重网络安全标准已成为可能，而采购监管部门需要制定出这样做的确切方案。

　　c.可持续性也是一个重要的潜在合作领域。以极具争议的环境标准问题为例，大西洋两岸的各个政府比以往任何时候都可能将此纳入他们的采购计划。的确，欧洲采购指令和美国联邦采购条例都赞同更广泛地使用“生态标签”——一种可以减少环境影响的产品标准。这些标准的分歧始终存在，因此导致了对外国供应商的歧视对待。但是在马格斯?哈弗拉尔的案例中，欧洲联盟法庭已解决了这个问题；该法庭认为，可以将不同的社会经济和环境标准都用作采购要求——只要这些标准具备开放性同时可以明确正在寻求的目标，以便对标准而言的新供应商们能够说明他们怎么满足这些标准。欧洲法庭的这种做法是弥合而非消除采购条例差异的一个优秀例子。

　　d.采购中的监管合作并非革命性的新创新

　　在修订GPA的谈判结束后，GPA各方同意继续努力处理提高了贸易壁垒的采购条例，其中包括小中性企业（SME）优惠和可持续性标准。正如提到的那样，欧盟和美国希望通过TTIP协定制定一个“GPA-附加协议”。通过扩展GPA工作计划——针对采购条例中的这些和其他问题建立一个永久性的合作结构，欧盟和美国将会降低横跨大西洋的采购贸易壁垒，而对于世界上注视着欧盟和美国最佳采购实践的许多国家，将有助于他们建立一个长效的规则体系。

　　结论

　　欧盟和美国之间的TTIP谈判踌躇不前，在某种程度上是因为欧盟设定的采购谈判目标太高——由于实际和政治原因，进入次中央市场的目标和“购买美国货”的要求可能无法实现。但出路依然存在。比如，欧盟可以敦促美国保证，欧洲供应商在竞争联邦拨款赞助的次中央采购项目时不会受到歧视，因为对于许多次中央实体而言，在他们获得联邦政府的资金支持时，长期存在的联邦指导意见已禁止其给予地域优惠。通过将采购纳入其长远努力中，欧盟和美国找到了协调横跨大西洋法规的共同基础，因为欧洲和美国的采购条例已经非常相似，而且都得益于最佳实践的深入共享。

　　（全文完）

  译者简介：郭成龙，研究生学历，法学博士，现任涉外法律研究所副所长，中国贸促会电子信息行业分会电子商务调解中心副秘书长。研究领域为国际经贸规则、电子商务法、产业政策等。主持和参与中央部委和大型企业委托课题三十多项；撰写相关政府部门的专题报告与研究材料百余项；翻译有关国家法律、产业政策、政府管理体制和国际经贸规则谈判等方面的英文资料近百万字；在公开媒体发表研究文章三十余篇。

　　译自：2016年4月 【美国】www.law.gwu.edu

　　编译：工信部国际经济技术合作中心  郭成龙

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