巴黎协定下的气候工程：法律和政策视角

　　巴黎协议提供了一个全球应对气候变化国际合作的新框架，将依靠自下而上的国家缓解和适应计划，结合更严格的程序保障，以促进问责制和随着时间的推移而形成的更雄心勃勃的目标。巴黎协议的核心目标是把全球平均气温升幅“控制在工业化前水平以上低于2°C之内”，并努力将气温升幅“限制在工业化前水平以上1.5°C之内”——如果没有大规模的脱碳技术的实施，上述目标显然是难以实现的。因此，即使巴黎协定不直接解决气候工程的问题，为了实现巴黎协定所设定的2°C的控温目标也有必要考虑气候工程技术的影响。

　　由于正在进行的气候变化谈判对气候工程关注的增加，该报告分析了巴黎协定的一系列条款，评估了会影响有关气候工程选择的未来讨论的协议要素。这份报告目的并不是要论证是应该赞成还是反对公约框架下的气候工程规规则，而是试图寻求在巴黎协定的核心承诺和机制与气候工程的交叉点上提供一种对关键法律和治理讨论的理解。通过这样的方式，该报告寻求关注潜在的未来法律和政策领域的讨论，以及改进的合作和连贯性的可能途径。

　　报告对首先对气候工程进行了定义和解释。气候工程（Climate engineering）（有时也被称为“气候地球工程（climate geoengineering）”）是一系列技术的总称，这些技术用于抵消大气中的温室气体排放对气候产生的影响。二氧化碳移除（CDR）技术（也称为“清除大气中二氧化碳的负排放”技术）旨在消除直接来源于大气中的二氧化碳，并储存在陆地或海洋中，例如生物质与CCS相结合发电技术（BECCS）。太阳辐射管理（SRM）技术是通过反射太阳能量的方式来对地球降温。气候工程，作为应对气候变化的重要组成部分，在过去的十年里一直是科学和政策考虑的主题，但仍然存在技术上的不确定和争议。

　　报告还对气候工程中的两类技术及其法律规范现状，以及在应对气候变化中的重要性进行了阐述。尽管CDR和SRM经常被一起提出，但各自面临非常不同的挑战。最重要的是，CDR和SRM是在气候制度中扮演者相当不同的角色。例如，CDR中的海洋铁施肥法技术，涉及铁矿的实验促使在伦敦协议下采用规范海洋地球工程的规则，这仍然是由国际机构颁布的气候工程领域唯一具有法律约束力的具体规则。现有的习惯和条约法可以规范气候工程实验和部署的各要素，但仍有必要发展面向未来的规则。政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告承认气候工程的相关性，其综合报告中包含一个针对CDR技术作用的简短的讨论。综合报告也承认SRM技术在抵消全球升温极其相关影响方面的潜力，同时也认识到在实质水平的不确定性和部署方面的治理挑战。

　　报告进一步阐述了巴黎协定与气候工程的关系。首先，生效后的巴黎协定是一个具有法律约束力的条约，因此将根据《维也纳条约法公约》的要求被解释，即协议将按照普遍的意义、语境和缔约方的意图被解释。巴黎协定并未被定义为《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第17条下的一个议定书，但是巴黎协定遵循了第17条的基本要求，因为仅仅UNFCCC的缔约方才会是议定书的缔约方（第20条第1款）。尽管巴黎协定和UNFCCC之间的关系并不太确切，但两个协议共享普遍的机构和序言，这清楚地表明巴黎协定的目的是实现UNFCCC的目标和原则。后一点特别重要，因为气候工程纳入更广泛的UNFCCC框架将要求气候工程国际合作遵循公平原则和“共同但有区别的责任和各自能力原则”。

　　根据京都议定书，量化的减排承诺是被限定在一个特定的时间框架内，其中第一期承诺已经到期，第二期承诺并未生效。与之相反，巴黎协议下的核心义务并不存在过期与否的问题，而是承诺在一段较长的时间内实现相应的目标和过程。巴黎协定框架是明显的渐进式的（第2条，第4.3条），包含了全球盘点的条款，其中要求，缔约方会议应衡量实际的减排能力于实现本协议的宗旨和长期目标的一致性（第14条）。在巴黎协定的框架下，相关的努力也可能促使更广泛的应对气候变化的讨论，包括气候工程技术。如果目前的巴黎协定框架开始生效，一个核心问题是，在一定程度上气候工程技术，作为对气候变化的完整组合的一部分，将受到巴黎协议及其相关机制的规制。

　　该报告对巴黎协定的一系列条款的分析和评估，请参见报告原文。

　　报告中的结论如下：巴黎协议释放了全球气候治理新信号，即抛开发达国家和发展中国家的义务，给予国家更大的自主权，通过国家自主贡献（NDCs）方式确定它们自己的应对气候承诺的水平和形式。巴黎协议也巩固了许多已有的应对方案，包括已成为国际讨论的减缓、适应、损失与危害，以及单一法律框架下的履约措施。在这个框架内，气候工程并未被提及，但它已经在实践中产生了影响。该本报告中所阐述的气候工程和巴黎协议的关系，其要点如下：

　　*巴黎协议下，气候工程的潜在作用直接来自与协议的目标本身，协议的目标可通过依靠气候工程得以实现。按照目前的建模分析，通过CDR技术实现温室气体减排和清除二氧化碳能够驱动实现2°C的控温目标。

　　*CDR技术应纳入协议第4条的语言范围内，该条包括了二氧化碳移除的要求，预计将通过缔约方的NDCs方式，作为其减缓承诺的一部分。

　　*国家在其NDCs中纳入CDR技术，将升起关于平衡减排和移除方面的技术准备和公平性的法律问题，这反过来可能引起CDR措施的增补性问题。

　　*NDCs给了国家很大的自由裁量权，很少要求通过采购管控CDR技术。然而，实际上最终是需要市场激励来实现CDR技术的开发和大规模部署的，这就需要在市场机制下通过国际合作解决将CDR技术纳入的问题。巴黎协议的制度和程序机制，以及对能力建设、透明度和公众咨询的强调，为未来关于实施CDR技术的讨论提供了基础。

　　*另一方面，值得怀疑的是，SRM技术的法律规制，能否被可巴黎协定现有的框架所容纳。尽有如此，巴黎协议的程序机制仍有可能满足SRM研究对透明度和公众审议的治理需求。

　　最后，巴黎协定自下而上的架构引起了气候工程领域增加国际合作的可能性，这也是这种分散化结构所产生作用的一种体现。这里存在的法律挑战会是针对连贯性或整合性，因为巴黎协议框架使得国家更可能采取多种途径和方法来运用气候工程技术，将反映个人的国家利益，以及风险偏好。在巴黎协议的程序和制度能力下，一个集成式的国际气候工程法与政策的措施，其基础仍是显微弱。研究活动使得人类对CDR和SRM技术可行性有了更加清楚的理解，使科学与公平、人权和气候变化本质的规范承诺联系在一起，作为一个普遍关注的议题，并将使其在巴黎协议下实现更广泛的全球气候政策的一致性方面发挥关键性作用。

　　译自：2016年11月【加拿大】www.cigionline.org

　　编译：工信部国际经济技术合作中心 蒋佳妮

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