如何通过公共采购培育国内企业（五）

　　摘要：巴西和日本都实施了通过公共采购促进国内企业发展的政策设计，各有利弊。两国的实践也表明，如果采取措施，协调好透明度和可靠度，则有可能通过公开招标来培育本国企业，同时，利用公共采购来促进国家工业发展的战略应该结合巴西和日本这两国的做法方能更为有效。

　　讨论：通过在巴西和日本进行公共采购培养国内企业

　　对比巴西与前政府采购协定时期的日本采购体系，结果显示出几处相似点。作为一般规则，这两个国家的立法规定公开招标应通过能促进各潜在供应商自由竞争的程序进行。这两个国家还显示公共机构可能只欢迎选定企业（这种企业在巴西称之为convite，在日本称之为“指定竞争招标”）或与供应商直接谈判（这种方式在巴西称呼为inexigibilidade de licitac ao和dispensa de licitac，在日本称之为“非竞争性招标”）。而且，这两个国家对采购期间企业抗议决定的情况都制定了投诉机制。这种投诉机制在巴西的公开招标参与者中得到了广泛运用，而在日本，从历史情况来看，这种机制在竞标者中的使用程度并不高——尽管近年修改了日本采购条例，试图扩大这种机制的使用。

    图2 2013年向巴西联邦水平公开招标中中标的商品和服务企业的原产国（获得了优惠边际）。资料来源：现场工作收集的数据。

　　然而，在政府通过公共采购培养本地企业方面，两国之间似乎存在显著差异。在前政府采购协定时期的日本，尽管法律规定规则应是开放竞争投标，但日本政府，尤其是本地当局大量利用指定的竞争投标，将其作为公开招标中优化本地企业的方式。按照学术文献中强调的内容，这种情况符合日本政府采用的方法，目的是促进公私部门之间的协调合作，以实现更高水平的行业发展，尤其是在战后时期（Dore，2000年；Evans，1995年；Johnson，1983年；Wade，2004年）。这种优化本地企业的趋势确实在日本与其他发展中国家之间制造了紧张关系，尤其是美国（Woodall ，1996年）。然而，政府与其供应商之间的这种紧密关系有助于刺激本地企业发展，确保公共工程按照规定内容交付。

　　从另一方面看，巴西政府制定的促进公开招标中本地企业的机制拥有更加透明的优势。修改了《巴西公共采购法》，详细描述了为了获得利益可以使用的优惠边际和公司需要满足的要求的情况。该机制从而具有问责性，任何人都可以观察、监控并跟进公开招标中优惠边际的使用。但是，对于巴西的情况，政府当局没有多少自主权可以选择其希望培养的公司，政府当局没有方法可以为具体公开招标中的具体国内企业提供利益。所以，政府当局可能不能与在战略行业部门具有发展潜力的国内供应商建立长期合作关系。政府当局无能为力，比如，对于可以把合同用于培养参与重大研发活动的朝阳国内企业，把这种合同发放给国外公司。除此之外，优惠边际也有可能会帮助巴西企业，政府对这些巴西企业提供支持无利可图。例如，机会公司可能会通过进口完全拆装零部件的方式在一个国家临时制造商品，而且仍然可以获得利益。

　　两种方法之间的另一种相关差异是前政府采购协定时期日本的主要重点是国内资本公司的发展，而近年来巴西的政策则更多倾向于提供激励措施，引导制造业和研发活动在巴西的发展，无论利益的获得者是国内资本公司还是外资公司。

　　总而言之，巴西方法的优势是优化本地企业的问责性更高、透明度更好。现场工作期间开展的观察和访问显示，透明度可能拥有一系列积极影响，甚至对优化本地企业的政策也有着积极影响，例如：(i)防止腐败；(ii)为国内公司提供信息，以便这些企业可以调整自身组织架构和制造程序，在未来获得收益；(iii)促进有权享有特殊待遇的国内公司之间竞争；以及(iv)对同样参与公开招标的外国企业持开放态度。但是，在与战略国内供应商构建长期关系和促进关键行业部门中具有发展潜力的巴西企业发展方面，巴西的新举措可能成效不大。

　　相反，在公共机构与其国内供应商之间培养更紧密的关系方面，日本方法的效率更高。通过这种方式，政府机关能更有优势按照他们的期望培养日本企业，让这些企业在促进战略部门和扩大企业所在地的产业基础中发挥更大作用。但是，这种方法的缺陷在于对透明度的作用不大，从而与外国公司和国家产生一种强烈的不公平和紧张之感。

　　结论

　　公共采购包括大量财物资源，忽略公共采购有促进国内市场的潜力是短视的。为了优化公开招标中的本地企业，在前政府采购协定期间，日本抵制采用开放的竞争投标，而在实际情况中，日本大规模的采用了指定的竞争投标，即：一种投标方式，公共官员在这种投标方式中可以决定哪些公司可以参加公开招标。

　　日本方法把公共采购作为促进行业发展的工具，所以，优化了政府和国内企业之间的合作关系。按照政府优先主次，紧密的关系有助于培养私营企业的发展，从而在选定行业创造具有竞争力的日本公司。但是，日本方法的劣势在于缺乏透明度，导致与外国公司和外部力量产生摩擦。

　　另一方面，近年来，巴西在公开招标中使用优惠边际为本地企业带来利益的举措更加有助于透明度。然而，在构建政府与战略国内供应商的合作关系以及支持具有发展潜力的具体公司方面，该举措显得成效不大。通过这种方式，政府以高于市场价格的溢价承包商品和服务，但却不能控制财务资源是否流入了具有实际发展潜力的国内公司。

　　组合方法可以获得这两种系统的利益。作为促进政府与私营部门发展长期合作关系，实现行业发展和变化的方法，使用公共采购促进国内企业发展的程序应该具有透明性，但同时也应把战略行业部门的关键企业作为重点。

　　本研究认为，为了能调整公共采购的竞争和透明度同时促进国内行业发展。尽管竞争和公平对待是治理公开招标的主要原则，但我们认为为了支持国家战略优先事项（如社会和环境发展），适度放宽这些主要原则是合理的。另一方面，即使使用了公共采购优化本地内容，促进透明和问责制也可产生积极效果，如预防腐败并促进有权享有特殊待遇的国内企业竞争。 （全文完）

　　原文作者：Waldemiro Francisco Sorte Junior

　　通信作者：沃德米诺·弗朗西斯科·索尔特·朱尼尔

供职于规划、预算和管理部

　　通信地址：Esplanada dos Ministe′rios, Bloco C,

sala 146,70046-900 Brasilia-DF, Brazil。

　　电子邮箱：wald_russo@yahoo.com;

waldemiro.junior@planejamento.gov.br]

　　译自：2016年7月【北美】http://ppa.sagepub.com/

　　编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 郭成龙

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