跨太平洋伙伴关系协定对世界贸易体系的影响（四）

　　编者按：2016年2月美国与其他11个亚太地区国家签署跨太平洋伙伴关系协定（TPP，Trans-Pacific Partnership Agreement）。TPP是迄今为止发达国家与发展中国家协商签署的最具竞争力的贸易协定。TPP成员国的总产出占世界产出的1/3还多。协定生效后随着新成员请求加入，其规模与影响力将显著扩大。美国彼得森国际经济研究所2016年7月发布了最新研究报告——《跨太平洋伙伴关系协定（TPP）对世界贸易体系的影响》，深入分析了TPP对区域经济一体化和世界贸易组织（WTO）的影响。工信国际对该报告进行了编译，供有关人士学习与参考。

　　二、TPP对WTO的影响

　　2．TPP可能设立的先例

　　除潜在的经济效应外，TPP可以塑造未来贸易谈判的议程。在某些领域，TPP在解决多边贸易体制下未达成协议问题上鲜有进展。TPP在其他超WTO领域（超WTO指那些TPP条款超过现有WTO条款要求的领域）设立了谈判先例，可以为WTO谈判和补充多边谈判的新议程提供支持。

　　WTO成员国力图借2013年WTO贸易便利化协定达成的势头完成多哈全面一揽子谈判。最新的WTO部长级会议于2015年12月在内罗毕召开，通过的折中方案解决了农业、棉花市场准入及对最不发达国家的优惠规则问题，但未就如何从根本上解决多哈回合未竟事业达成共识，仍陷于僵局。针对农业和非农业市场准入的传统议题，TPP无多创新，难以打破僵局。例如，TPP避开了约束农业补贴的争议性议题。总体而言，TPP国家虽大幅降低关税，但持续以关税配额形式在乳制品、糖、肉制品等敏感商品上保有壁垒。就多哈发展议程而言，TPP极大地增强并在某种程度上扩展了WTO贸易便利化协定作出的承诺，但未在其有限的关于发展、合作、能力建设、中小企业、管理一致性章节提供开创性指导。TPP成员国确实承诺提高透明度，建立良好核心监管程序，TPP贸易技术壁垒章节下的几个附件为涉及化妆品、医疗器械、药品等具体产业的一般管理方法提供指导方针。但大体上TPP没有统一规则，也没有提供规则互认。

　　在WTO核心成员国间开展协定谈判越来越成为推进关税改革、丰富世界贸易规则手册的最有效方法。虽然参与国达成共识仍存在挑战，但已取得积极进展，例如扩展《信息技术协定》（ITA-2）已经签订，《环保货物协定》（EGA）和《国际服务贸易协定》（TiSA）在有条不紊地推进中。一些TPP国家参与到这些努力中，其中6个国家参与EGA、9个参与ITA-2、8个参与TiSA。WTO若想建立在此进展上，继续充当谈判论坛参与其中，它必须继续解决21世纪贸易面临的新问题。在《从犹豫不决到达成共识：推进WTO议程》报告中，Hufbauer等（2015）指出了一些可以构成可行工作计划予以推进的领域：投资框架协议、当地成分要求、汇率实践、国有企业、出口管制、数字贸易和电信硬件。

　　纵观战后时代，自由贸易协定已经成为制定和完善贸易规则的试验田。澳大利亚和新西兰更为紧密的经济贸易关系协议和加拿大—美国自由贸易协定为服务贸易总协定（General Agreement on Trade in Services, GATS）奠定基础；北美自由贸易协定推进了贸易和环境议程。作为世界“黄金标准”的FTA，TPP取得了新突破，在一些WTO承诺未涉及的范围和内容领域有所创新。本文选取一些TPP章节可能为更广泛机制提供先例的领域如电子商务、数据流、国企、投资、投资者—国家争端解决（Investor-state Dispute Settlement, ISDS）。

　　电子商务。国际商务越来越依赖基于互联网的服务和数据。根据麦肯锡全球研究院报告（2016），2014年全球数据流量是2005年的45倍，12%的全球货物贸易通过国际电子商务完成。随着数字商务的快速发展，跨境数据流、数据隐私、软硬件和技术知识产权保护、网络安全威胁都已成为与全球贸易相关的普遍议题。虽然WTO协定解决了某些相关问题，但整体上在解决电子贸易新问题上进展缓慢。例如，1998年WTO成员达成中止协定，不对电子交易施加关税。《与贸易有关的知识产权协定》覆盖针对外资商业企业的网络间谍。

　　与此前所有自由贸易协定相比，TPP在这一领域设立了更广泛的规则，并可能为未来贸易协定提供先例。TPP旨在通过禁止对数字产品征收关税、要求成员允许跨境数据流营造数据贸易开放市场。重要地是，强制性数据本地化被禁止，将设立本地计算和数据存储设备作为从事商业经营的条件。TPP也保护非自愿披露的专利技术和源代码。TPP成员承诺出台法规保护消费者的网络隐私，使其免受网络诈骗和垃圾邮件侵害。TPP规则为确保跨境数据自由流动提供重要范例，同时在与非成员国交换信息时对其产生显著溢出效应，因为他们需要遵循TPP规则。短期内，TPP是美国正在推进的TTIP和TiSA谈判的基准。

　　国有企业。随着国有企业日益增多，而国有企业又往往享有国家支持、优惠政策和优惠待遇，确保公平的竞争环境成为首要关注点。WTO和各种自贸协定框架下的国际贸易规则试图约束国有企业行为，但效果有限。《服务贸易总协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《与贸易有关的投资措施协议》等WTO协定中的条款影响了国有企业行为，但没有清楚解决国企组成和其哪些行为需要受到约束的问题。

　　TPP单独设立一个章节探讨国企规则，不像广泛竞争政策章节，国企规则章节适用于争端解决。TPP限制其成员国政府向国企提供金融和其他优惠，禁止在采购或出售商品和服务方面对其他TPP企业采取歧视措施，对某些补贴予以约束。TPP就国家对这些企业的影响作出强制透明度要求。TPP在设立国企规则基准方面大有帮助，但其国企规则章节未覆盖所有国企，对于子中心实体、某些特定国企和主权财富基金等存在明显豁免。但在短期内TPP的主要贡献是提高透明度。此外，根据维基泄密泄出的TiSA谈判文件，关于国企方面的规定似乎很大程度上向TPP相关条款靠拢，旨在建立先例以适用于未来TPP国家，尤其是中国。

　　投资和投资者—国家争端解决。不像国际贸易，多边协定不监督对外直接投资，虽然WTO在《与贸易有关的投资措施协议》中涉及相关政策。因此，WTO远远落后于双边投资协定设立的标准，在调节和监管贸易与投资密切关系的规则或解决政府给予跨国公司和国有企业优惠待遇等方面远远落后于自贸协定。多哈回合议程最初包含投资议题，但这一议题在2003年9月坎昆世贸组织部长级会议后被抛弃。

　　延续美国自贸协定和双边投资协定样板传统，TPP投资条款远比《与贸易有关的投资措施协议》深入。TPP在履约方面做出广泛限制，例如本地内容要求，国民待遇和最惠国待遇适用于投资周期的各个阶段包括投资前后，以负面清单形式作出自由化承诺等。涉及ISDS的条款仍存争议，在TPP和正在进行的TTIP谈判中引起反对。TPP的ISDS机制改进了过去的做法：它尊重出于环境、健康和安全原因的监管权力，狭义定义“公平公正待遇”，明确待遇义务的最低标准，取消择地诉讼以避免投资者毫无价值的起诉。值得关注的是TPP将控烟规则从ISDS案件中排除，开启了一个重大先例。TPP这类的大型区域协定将为新的WTO或多边投资谈判提供逻辑范本。

　　环境与劳工。由于发展中国家和发达国家缺少共识，WTO在其贸易规则框架中避免了环境和劳工议题。越来越多的区域贸易协定开始包含相关规则，虽然在质量和可执行性上存在差异。迄今为止，TPP是美国自贸协定中具有最全面环境和劳工标准的协定。与近期的贸易协定类似，TPP要求成员国维护和执行国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）的核心国际劳工标准。TPP还在可接受工作条件、特殊贸易或出口加工区的劳工标准、强制劳动的货物贸易方面设立额外标准。附加劳工计划详细说明发展中国家文莱、马来西亚和越南的改革以确保其做法更好符合国际劳工组织标准。

　　在环境方面，渔业补贴会造成过渡捕捞或非法、非管制捕捞，TPP国家作出第一个抑制渔业补贴的重大承诺。其他承诺涉及保护某些濒危物种、控制濒危野生动物和非法采伐原木等。TPP并不强制成员国批准七个特定多边环境协定，但成员国同意实施其已批准的环境协定。

　　TPP应该在这些领域鼓励诸边协议。TPP条款也引起了某些劳工和环境拥护者的反对。例如，由于管制政策可能受到投资者和国家诉讼，TPP的环境条款在政治上存在争议。但在劳工领域WTO更倾向采用国际劳工组织宣言，符合WTO所有成员国意愿，同意实施他们自己的法规。但在大多数情况下TPP的高标准为发展新的双边、区域和多边协定提供了范本。

　　3．从大型区域协定到多边协定

　　表4详细介绍了三个大型区域协定TPP、TTIP和RCEP的经济足迹。每个协定都涵盖了世界经济可观的份额，三分之一或更多的全球产出，以及四分之一或更多的全球出口。这些协议的融合是否可以重振多边贸易改革？

　　答案是否定的。大型区域协定的融合看似可取，实则不切实际，且在某些情况下具有反作用。首先，虽然TPP和RCEP的融合被看作迈向FTAAP和WTO新协定的垫脚石，但考虑到这两个协定显著的实质性差异，在实际中融合较为困难。其次，虽然TPP和TTIP都建立在高标准和全面贸易议程基础上，但由于TTIP达成TPP+以解决非关税壁垒和监管合作的野心两者融合存在政治上的困难。在比较分析中，Hufbauer和Cimino-Isaacs（2016）探讨TPP是否可以为TTIP提供范例，在传统领域答案是肯定的，在涉及境内监管议程的创新领域答案是否定的。此外，最初扩大TTIP以囊括欧盟—美国自贸协定共同贸易伙伴如加拿大、墨西哥的想法没有太多吸引力。考虑到欧盟与TPP成员国的已有协定，另一个备选方案是欧盟加入TPP。但这一想法尚未得到充分印证。

　　总而言之，将大型区域协定改革推进至多边论坛的现实途径是将TPP的范例扩展到多边机制和WTO谈判议程中。单纯TPP扩张是不够的，因为许多贫穷国家将会被排除在外，日益处于全球供应链的边缘。单就这个原因，TPP成员国有必要运用这一机制鼓舞和推动新的多边贸易机制。

　　4．结语

　　鉴于TPP成员的大型全球足迹，TPP将同时对参与国和非成员国产生影响。TPP将塑造亚洲目前和未来双边与区域协定的方向，也将为多边贸易体制提供范例。总的来说，TPP具有正向的净全球经济效应，但在富有和贫穷国家之间的利益分配不均衡，可能使亚洲、非洲和拉丁美洲的一些发展中国家处于劣势。

　　总体而言，一旦协定实施，TPP成员国国内的增长刺激效应会逐步蔓延至非成员国。虽然整体上TPP没有对世界其他地区产生净贸易转移效应，但与基线增长预测相比一些亚洲国家的实际收入可能受到轻微影响。投资转移更值得关注，投资者选择或重新选择TPP成员国以非成员国的利益为代价。因此，许多亚太地区国家评估其未来加入TPP的利益及由此需要作出的调整。当然，潜在的贸易和投资转移效应会随未来TPP成员国增多而增加。因此，韩国和其他东盟国家的可能加入提升了中国加入TPP的兴趣。

　　TPP给现有不全是TPP签署国的区域贸易协定带来挑战。分为TPP参与国和非TPP参与国两部分的成员国架构可能造成东盟和太平洋联盟区域谈判的分裂。本文提出受影响国家尽早加入和东盟欠发达国家特别成员制度等建议以减轻这些问题。

　　更宽泛地说，TPP为FTAAP提供了一个全面模板。亚太国家是否会选择TPP路径取决于TPP扩张的步伐和范围以及中国是否会加入TPP或选择要求不高的囊括TPP、RCEP以及区域其他协定的伞型FTAAP安排。

　　最后，如果WTO成员国采取一些TPP创新的规则制定方法以补充多哈回合谈判下更为传统的议题，TPP也将埋下WTO复兴的种子。TPP在能够扭曲货物和服务贸易与投资的国内政策上设定的规则远远超过WTO以及最新自由贸易协定的标准，为新的诸边和多边贸易谈判提供重要的先例。

　　（全文完）

　　译自：2016年7月【美国】彼得森国际经济研究所

　　编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 彭一然

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