德国《数字经济2025》全文（中文版之三）

　　三、迈向未来的十个步骤

　　（三）为更多的投资与创新建立管理框架

　　目前，数据经济的大部分动力与盈利来自于欧盟（EU）之外的地区和企业。2001～2011年间，美国的信息－通信技术行业贡献了国内生产总值的55%，而在欧盟（EU）内部这一数字仅为30% 。

　　不过，未来的发展尚不明了。创新者可在短短数年间成为“世界风云人物”，而过去的“巨人”可能很快失去影响力。谁会成为明日的赢家，取决于谁能为数字化发展提供最佳的管理框架。

　　数字化首先是一种企业行为。因而，我们必须为敢于冒险的投资者、产品创新或以数据为基础的新型服务拓展提供足够的自由空间。同时，我们还需要提供明确的法律规范。这不仅针对连带责任规则和知识产权，同样也针对公平竞争。所有数字化商业模式，必须在开放、创新的环境中参与竞争，“孤岛式”的解决方案、特权、歧视性和“封闭”方式必须予以消除。我们应有约束力地推进标准化建设。在保证消费者及客户的信息全和决策自由基础上，最大可能的市场与产品透明度能够提升他们的选择自由度。这就是我们对数字化管理政策的理念。

　　互联网作为一种全球化技术，互联网监管也需要国际化，以营造公平的竞争环境。在这方面，我们应避免走所谓特色道路的“孤岛”心态。《欧洲信息保护基本条例》不仅仅是保护消费者权益的欧洲统一标准，因为它所包含的市场所在地原则（所有国际供应商均应遵守欧盟法律），更是迈向信息市场公平竞争的重要一步。对此，我们必须借鉴其重要内容。欧洲数字法律框架作为欧盟经济和社会不断数字化的指导方针，对提升德国及欧洲未来几年的竞争力有着核心意义。欧洲内部数字化市场的优势涵盖了整体经济——不仅仅针对信息－通信技术领域，也涉及到银行业、汽车制造业、零售业、能源和交通运输等行业。在这些领域这种，企业可通过信息化的连通性大幅提高其生产率，例如，充分利用云服务器、物联网以及公司范围内统一的IT流程。

　　更为重要的是，欧洲数字化单一市场（DSM）不应仅限于服务消费者，也应服务生产商，且无论其大小一视同仁。下列措施尤其重要：

　　创建技术性的DSM。欧盟必须在标准化建设方面成为世界范围内的领头人。因为在现代化的信息通信技术行业中，某台设备的价值与其是否能与其他设备联网相关（网络效应）。欧洲标准必须赶上世界范围内技术发展的步伐，并能在国际层面上得到应用。此间必须注意，可预见的、已有的国家倡议不可受到任何阻碍。我们希望为标准化进程提供政治支持与协调。

　　创建法律性的DSM。我们必须拥有面向未来的欧洲电信法律框架。只有全面地、充满活力地发展高效的电信市场和基础设施，德国和欧洲才能在国际市场上拥有核心竞争力。即将修订的电信法律框架核心元素必须包括以下几点：对调控手段更灵活的选择、建立拓展宽带的奖励机制、OTT服务、最低限度地满足消费者权益、维护并在必要时简化现有的普遍服务理念以及优化体制框架。

　　互联网平台和中间商必须被纳入监管，使得类似的服务产品处于相近的竞争环境中。重要的互联网平台可以操控互联网市场入口，因而对其他市场参与者的决策和发展均有极为重要的影响力。因此，我们需要为蓬勃发展的数字网络和创新服务提供可比较的条件。首先，必须快速、仔细、全面、公开地执行由欧盟委员会针对互联网平台作用所做的调查。

　　在《反垄断法》中，亦应将互联网市场的特殊性考虑进去。否则大型互联网企业可能将其在服务领域的优势（比如在互联网搜索引擎服务中）滥用于其他市场（比如付费的在线中介服务）。因为前者是免费的，因而迄今为止并不存在垄断法上的意义。尽管如此，为了能够进行监管并避免市场地位被滥用，应明确，即使没有直接的金钱支付亦能构成市场垄断。

　　为跨国电子商务辨别并清除法律障碍和其他阻碍。跨国电子商务能够扩大居民和企业的商品选择空间和服务选项，并能享受优惠的价格 。目前电子商务已经为国内生产总值贡献了约2.5%；但是比起跨国电子商务，其规模小了约10倍 。因而应彻底消除现有的制约（不仅是法律方面，也包括来自其他市场参与者的不正当竞争）。

　　为了让欧洲在推广第五代移动电话（5G）时能达到全球领先性技术（参见第I节“千兆光纤网络”），应在波段分配中设定正确的调节螺栓。各成员国必须能够像现在这样保留特殊国情（比如供应配额）并充分利用先发优势（波段开启）。

　　我们必须在共同原则的基础上（比如信息安全性和信息主权）发展欧洲信息区域政策。因为对数字化环境的信任可能会被疑虑削弱，比如保护个人信息的规定是否会被服务商所遵守等。研究证明，只有22%的欧盟公民和欧盟企业完全信任搜索引擎、社交网站和Email服务商等互联网企业 。因而必须尽快在欧盟层面上建立起针对跨国数据处理的法律和技术体系。

　　我们还应就数字化转型重新审视德国的法律框架。我们建议制定一部《数字化法》，该法应以上述公开竞争和公平竞争原则、信息安全性和信息主权原则以及欧洲适配性原则为基准。我们需要一种包容性的法律框架，能够覆盖所有的媒介，并能够概括与互联网相关的法规，比如电信法（TKG）、电信媒体法（TMG）和无线电设备与电信终端设备法（FTEG），并增添其他方面的技术性规定。

　　一部数字化法的要点除了对已有的责任范围进行汇总外，还应包括针对数字化问题的、对法律框架的拓展和补充，包括如下几点：

　　在互联网服务商（即所谓的OTT供应商）的参与下，为类似的服务创建统一的法律框架。

　　在不违背欧盟信息保护基本原则（DS-GVO）和国内法规的前提下，应通过透明性规定、信息安全性和信息可移植性强化数字化效应的参与（包括网络效应、锁定效应等）。

　　适应新的商业领域：大数据/定位服务；措施：信息主权和信息保护、透明责任和信息责任（修订国家信息保护法，特别是TKG和TMG 与DS-GVO的衔接）

　　通过建立有利于创新的法律框架，促进社会数字化（参见智能电表 – 能源转型期的数字化法，电子卫生法）

　　面对快速发展和颠覆性的创新，国家作为立法者仅仅被动等待着动态过程的结果是远远不够的。如果这样，创新就只会发生于那些敢于尝试并能实现它的地方。因而我们必须考虑为新技术和新型的商业模式建立一种监管性的“试点区域”。这样，一方面将增加生产力与实际经济区域互相绑定的机会，另一方面可以在防范手段下推进所期望的创新。试点区域也能为参与其中的地区提供其成为某项技术和创新发源地的机会。

　　这些试点区域应具备下列特征：

　　应根据地域、时间和参与试点的社会环境，为具备技术性、商业性以及社会价值的高效创新（比如电子医学，机器人，移动终端等）明确划定试点区域。

　　通过一定时间内并尽可能限制地域的封闭实验，这些创新项目必须能够（如有必要）为法律法规和监管框架提供参考。

　　实施与创新者无关的评估和监管。这种独立的监控任务可以在对风险进行了足够考量的前提下提供足够的监管自由度，或当已发现明确的威胁时予以介入。准备成立的“联邦数字化局”（参见第10节）可承担此任务。

　　试点及科研项目的目的是为监管机制的制定提出建议和参考，该机制应当是符合期望的、负责任的、持久的且全面适用的。

　　此外，我们还需将德国和欧洲的市场与全球联系起来。欧洲不应仅在内部竞争，而应共同面对来自欧洲之外的竞争。因此我们需要现代化的、面向全球市场的特殊竞争政策，而不是将眼光限定在欧洲的内部市场上。因而：

　　有必要根据德国法律对企业合并监管进行调试。目前为止，激活监管的阈值仅仅是由合并企业的营业额触发的。由于数字市场的特殊性，即使是营业额不高的企业也可能拥有相当大的市场影响力，因而能得到与其市值不相符的高价（比如：脸谱收购WhatsApp）。为了填补此项漏洞，我们将在《第九修正法案》中针对竞争限制引入有别于交易价格的补充条款。

　　当欧洲实施企业合并监管时亦应参考国际市场上的竞争动向，过于严格的市场限制对于欧洲企业在全球范围内的竞争并不一定有益。由于监管过于严密而无法进行合并可能导致企业在国际竞争中处于劣势。因此，欧洲委员会应重点审查并更新市场相关概念的解释原则。更新当前针对企业合并监管竞争分析的阐释方式，为企业提供法律稳定性。

　　（四）巩固“智能化联网”在经济基础中的核心地位

　　“智能化联网”是对数字化潜能全面、系统的开发，主要集中在基础设施建设方面，比如能源、交通、卫生、教育和公共事务管理等。例如,智能电网、智能电表、智慧家居、智能交通、智慧城市、电子卫生、电子教学、电子政府、电子公众参与或独立生活适龄辅助系统等。

　　“智能化联网”能够在很大程度上提升社会和政治参与度，同样也能在国民经济的上述基础体系中大幅提升功能、效率以及实现增长。弗劳恩霍夫ISI研究所的研究结果 表明，智能型网络每年可产生总额为560亿欧元的社会效益；其中390亿欧元来自于效率提升，而另外的170亿欧元来自于额外的增长动能。

　　为了更好发挥其潜能，我们已经发出了一系列倡议，以推进智能化联网课题。

　　2015年秋，联邦政府提出了“智能化联网战略”构想，作为“数字化议程 2014～2017”的实施措施。该战略中包含的诸多元素是由来自经济界的代表们在IT峰会框架下制订的。为了实施该战略，我们发起了“智能化联网” 倡议。

　　2015年11月，联邦政府决定实施《能源转型期数字化法律草案》。

　　2016年初，《电子卫生法 》生效。这为更多患者实施远程医疗铺平了道路，但目前尚有待进一步优化。

　　在上述措施和倡议的基础上，我们还必须采取进一步的措施，使德国至2025年在智能化联网方面成为世界领先的国家。为此我们必须积极支持将该课题融入欧盟的信息-通信技术政策中，并通过设立试点区域向公众展示数字化和网络化的优势，比如在教育或卫生方面。

　　为了实现我们的目标，必须消除一系列的制约因素，并对用户行业的实施流程提供持续支持。必须实现下列几方面：

　　寻求投资并建立法律稳定性：应改善智能化联网的投资政策环境。应持续、跨行业地建立法律框架并保障企业的法律稳定性，信息所有权和信息使用透明相关法规必不可少。不久前颁布的《欧盟信息保护基本条例》能够尽可能地确保清晰度和法律稳定性。

　　在欧洲层面上改善智能化联网的基础设施：必须明确标准以及与之相连的、全欧洲统一的市场环境。联邦数字化局应推进欧洲委员会 “信息和通信技术标准化滚动计划”的实施进程。该计划中已经融入了对数字化联网的扶持。在DSM-VO中，对网络中立化监管的设计可以持续保障互联网的开放，同时也能为特殊的创新型服务，比如卫生或交通领域留出发展空间。

　　提高需求方地位并创建协同效应：提供更多信息并加强与民众和应用方的沟通，这是改善公众对智能化联网中信息-通信技术解决方案认可度的关键。 “智能化联网” 倡议针对各种焦点问题的汇集点。自2015年11月起，我们就在该倡议的框架下通过巡展的方式寻求与各参与方以及有兴趣的公众进行对话。通过一张网上地图对最佳实践进行展示，这些最佳实践可为其他人提供榜样。“智能化联网”倡议的另一个核心元素是开放型创新平台 。在这个数字化市场和论坛平台上，专家、用户和对此感兴趣的公众可以积极地参与到倡议中，并交流自己的观点和经验。重要的是，能够协同进行正在实施的项目，尤其是与工业4.0、面向信息－通信技术的科研、创新基金以及“中小企业数字化”倡议之间的协同性。

　　我们建议设立“智能化联网试点地区”的扶持计划：尤其是在基础建设领域内，如教育、卫生、能源、交通和公共事务管理等。显示其巨大的社会价值和国民经济价值是争取公众支持创建试点地区和旗舰项目必不可少的前提。为支持试点地区，联邦政府应对法律框架中的窗口条款或试点条款重新进行系统评估（参见第3节中的“试点地区”）。

　　设立联邦范围的 “数字化联盟”的扶持计划：该联盟的基本观点是，数字化涉及每个人，应在与经济界、管理部门以及当地居民的互动中有效推进。数字化联盟将为试点地区增添活力，并在地区层面上、在当地政府、企业、联合会、商会以及民众间确立目标，建立并实施符合当地环境且具体的数字化实施方案。该联盟应由联邦政府层面上的某个机构主持，对其建设负责，并在共同工作中提供支持（结构、战略研判、操作方式、指导、联络等）。

　　建立数字化联网项目的孵化器：孵化器可为新创企业在其初创阶段直至向投资者申报营业规划阶段中提供支持，通过提供工作场所、战略性和技术性支持、网络联系以及必要时提供小额的资金等予以扶持。

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