本报告的重点首先是考察与创新相关的公共采购政策在不同国家和区域设置的演变和发展；其次，是分析在更广泛的体制背景下各种政策解决方案的演进和发展。在本文中，作者试图通过综合各国的经验证据来解决这些问题。由于政府采购鼓励创新（以下简称“PPI”）政策在每一个国家的演变都被嵌入在一个特定的制度背景中，因此，了解影响PPI政策制度化的因素就成为必然。
政府采购规则的趋同发生于政府采购逐渐被认为不适宜推动工业或创新等次要目标以及如瑞士等一些之前政府采购鼓励创新政策的忠实拥护者逐渐抛弃使用这一措施之时。这使得一些评论员认为当前WTO-欧盟模式的政府采购规则是风险规避文化及以创新为主导的政府采购使用率低下的原因，并致使20世纪80年代至21世纪初有效政府采购鼓励创新决策的减少。本书所涉国家实例并不说明当前正式规则本身是政府采购鼓励创新政策使用率低的原因，但是很明显反映出一方面趋同规则限制了国家实施政府采购鼓励创新政策的策略空间，同时这些规则确实在建立被认为对创新抱有敌意的公共部门文化中起到作用，另一方面当前的政府采购采购方更适宜进行“价格战”而非政府采购创新，这就需要与供应商进行合作及互动。
对特定政策来说，贸易机制的变化确实影响到政策方向。不同于特意实施与其他创新及产业政策措施相适应的政府采购，政府并不采取本地化要求，而是如公共领域需求交流等更为直接及“柔软”的方式。欧盟政府采购规则极难适用于丹麦当地商业文化，因为其主要建立在非正式交流上。尽管由于与美国、韩国间的自由贸易协定使得澳大利亚政府采购规则紧跟国际实践，并谨慎选择加入WTO GPA的时机，但更多出于产业顾虑，澳大利亚选择退出WTO GPA：在其达到基本发展水平及韩国公司具备国际市场竞争力前，澳大利亚不会加入WTO GPA（第10章）。同时，一旦韩国加入WTO GPA， 就会限制其战略性采购政策（包括创新），这是WTO GPA所允许的；及中小企业和研发采购。同时所有在政府采购创新中实施“无政策”政策的国家（爱沙尼亚、香港及希腊）是WTO GPA的签署国，需在其本国政府采购制度中遵循国际贸易规则。
由此可以看出国际贸易规则是当前政策从产业相关政府采购向研发采购转变背后的一个影响因素。一方面，这一转变将需求方措施与供应方创新政策措施联系起来，反映国家创新政策的一般趋势是支持技术进步而非退化。另一方面，研发采购在国际自由贸易协定内容之外，因此激励政府重新制定公共研发采购政策，与购买终端产品相比给予其更多策略空间。同时这一发展加深了对高技术领域创新决策的已有偏好。尽管这些发展通过推动重大创新可以被看作对解决社会艰巨挑战有潜在益处（如能源、老龄化、环境污染），但由于极大依赖于公共研发（或预先商用）采购实际上使得大部分公共供应商，以及整个经济部门在政府采购鼓励创新政策范围之外。
对当前政府采购创新的政府采购国际规则的抑制作用还存在一些反对观点。一是认为，20世纪90年代的思想压力以及对政府失败的确信影响巨大，使得政府难以忽视经济发展中的新自由主义因素，因此对政府采购创新兴趣的减少更多是国际规范压力，而非制度框架。二是尽管思想环境及制度框架发生变化，在新制度环境下（如美国）政策举措仍得到了充分发展，在如香港及爱沙尼亚等通常不愿意实施政府采购创新的国家和地区也出现了间断性实施政府采购创新的情形，这意味着政府采购创新可能已被纳入新的贸易规则之下。
三是国际贸易规则的变化使得政府采购成为政府实施产业政策时可用的少数合法工具之一。国际贸易制度的发展使得政府极难直接适用他们曾在20世纪80年代前或者第二次世界大战之前所采用的产业政策。当政府实施预先商用（如研发）采购或者如果一国退出WTO GPA（大部分签署国是发达国家）时，政府还可将政府采购作为明确的产业政策工具；也可以以隐蔽方式从政府采购市场准入中的自然约束中获益（语言、司法实践、信息获取等）。因此，如果一方面自20世纪80年代起国际贸易协定在减少政府采购创新重要性方面的作用逐渐加强，那么另一方面当前政府采购鼓励创新政策的复苏可以被解释为由于其类似于传统产业政策，概括了政策潜力而造成的。
另一个问题是自21世纪起出现了超地域化甚至全球化的用于生产经营及知识处理的高度专业化网络，在这一背景下政策的有效性如何。这一全球创新网络——由投入到与创新相关知识生产的企业和非企业间复杂交互形成的全球化网络——需要对国家创新政策工具进行进一步研究。
3.2 社会经济环境
经济发展研究表明在国家和社会间的区分（包括国家在经济发展中的作用），政治偏好及国家结构（包括中央集权化程度）都是相关因素。可以认为更类似于发展型国家概念或者协调市场经济的国家相较于其他国家，能更好地制定及实施政府采购创新政策。这是因为这些国家在推动经济进程中的作用，以及与此相关的为发展目的实施政府采购更可能成为被认可及合法化的实践。
实例研究表明当前政府采购创新的实施并不明确遵循国家—社会关系模式。政府采购创新在一些自由市场经济中（如美国）已长时间被广泛实施，而在其他自由市场经济中政府采购创新可能并不存在（如爱沙尼亚、香港），或者近期才出现（如澳大利亚、英国）。作为协调市场经济代表，瑞典在20世纪90年代是政府采购创新的忠实拥护者，但是如今已落后于一些其他欧洲国家。同时也作为协调市场经济典型代表的丹麦，在过去半个世纪中已不愿再实施政府采购创新。需要指出的是政府采购创新在二战后被广泛运用于东亚发展型国家（如韩国，日本），但是如今已不再那么广泛了。以中国为例，该国在经济发展中起到主导作用，但直至最近才刚刚实施大规模的政府采购鼓励创新政策。
政策思想的引入与持续通常依赖于这一思想与具有政治接受型（创新）的决策模式的契合度，如与政治管理权威的核心（经济）决策模式间的配合度。本书中的国家章节表明这也是政府采购创新决策中的相关因素。美国的安保问题使得其维持有效的政府采购创新决策，并且基于政治偏好克服反对声浪。爱沙尼亚政治领导层长期由新自由主义思想党派占统治地位，该国从未实施明确的政府采购创新政策。香港也与此类似。由于内阁重组后由社会民主党接替新自由主义党，澳大利亚最近采取了更为明确的政府采购创新决策。当前英国政府采购创新出现激增是由劳动党所提出，但被保守党和自由民主党联合修订。
那些历史上主要的（特别是成功的）以及当前实施的政策实践通常是由于一些国别化的社会经济挑战所驱动和启用的，这些挑战被认为是政府采购创新决策合法化的因素。美国的安保问题及相对较小程度关注此问题的澳大利亚、巴西高支配产业如石油的发展、北欧国家的环境问题以及丹麦继人口发展后面临的健康领域的挑战。这些因素看似对政府建立并发展政府采购创新能力以及在缺乏支撑及不断变化的社会经济环境中建立和发展避风港造成阻碍。后者意味着思想环境或制度框架的根本改变。这些阻碍（如果出现）通常是在特定特殊的制度环境中出现，并会影响到公共部门政府采购创新能力及其持续，因此会影响到政府采购鼓励创新政策的发展。这些国内领域的特殊阻碍使得政策制定者们得以解决政府采购创新的本质问题（如高科技，金融及政治风险）以及一般政府采购（如多重目标及相互矛盾的制度构建）。美国公共技术及研发采购政策就是如此。由于从广义来说受安保问题的驱动，当前政府采购创新政策长时间高度制度化，并受多种因素推动：通过军事实践及持续加强创新友好型价值（如公共领域改革及技术市场化的内在需求）以进行长期能力积累，并对创新产品采取特殊法律手段（《购买美国产品法案》，《小企业法案》，高科技公司如果通过SBIR融资可进入联邦市场）以及专业培训机构(如ICAF）或者获得新技术（如SBIR，In-Q-Tel）。
值得指出的是，尽管国家竞争力通常与政府采购创新政策措施紧密相连，但是仅凭竞争力挑战并不能引发重大政府采购创新政策行动。这可以从澳大利亚、丹麦、巴西、英国及爱沙尼亚等国看出，他们都强调政府采购创新的潜力，但是目前都没有制定有效的政府采购创新政策措施。同样，尽管金融及经济风险被视为实施政府采购政策的另一阻碍，但我们并未看到这一联系有所呈现。随着经济刺激成为经济政策的驱动者，创新支持的分配，包括政府采购创新措施有所增加，OECD国家中最大的支持性的一揽子协议在澳大利亚最早面临这一风险。但这表明产生的影响是有限的。中国上海与技术密集型公司签订公共合同以躲避这些风险，但是这也只是有限影响。同时，这些风险使得爱沙尼亚及希腊公共消费的重心在于精简管理，而非战略政府采购。在这些国家，风险大大加强了宏观经济稳定政策在政府干预问题上的支配作用。
当前创新政策是在国家创新机制（NIS）下实施的——是关于创新及如集权和区域创新制度等与其紧密相关概念的发展最为完善的理论和决策论述。由于创新进程在国家创新制度下进行，因此政府采购相关政策会产生直接影响。
具有先进创新制度的国家（澳大利亚、丹麦、韩国、瑞典、英国、美国）通常会采用范围更为广泛的创新政策措施并且具备更有力的创新政策管理能力。同时，创新政策支持整体来说在供应商措施方面具有局限性，反映出国家政策一般倾向于支持技术进步而非退化。尽管在国家层面上明确的政府采购创新决策并未对整体创新制度发展产生重要影响，但证据表明他们对行业创新制度具有积极影响（如澳大利亚及美国的安保问题，巴西的石油产业，爱沙尼亚的信息通信技术）。
值得指出的是，即使国家创新机制薄弱的国家（如爱沙尼亚、希腊及香港）也对政府采购创新愈来愈有兴趣。市场结构及公司事务能力——各公司根据其技术竞争力具有较大差异——意味着他们应对政府采购创新政策的能力也有所不同。政府采购创新经验一直与技术（产业）发展政策及研发政策等政府采购创新相关，从而存在技术及/或研发密集型私有领域供应商。爱沙尼亚及希腊的案例研究表明这些国家通常缺乏技术核心政府采购创新的主要要求——当地生产动力持续成为供应部门，并欲推动技术发展——因此需要在此问题上进一步研究。
与此相关，国家经验表明产业联合的作用对于一些国家来说（特别是澳大利亚、美国、英国）与其在政府采购创新政策进程中的作用同样重要。相似情形也发生在爱沙尼亚与ICT相关的成功采购中。在这一案例中“道德黑客”推动公共管理机构采购创新电子政务解决方案。但同时在爱沙尼亚及希腊通常对产业缺乏游说（如少数大型公司以及由于当地市场规模较小而未能吸引外国公司的企业）。
此外，政府对创新产品需求的不对称也在政府采购创新政策的发展中起到重要作用。正如巴西案例所示，如果采购政策旨在强调创新，就必须考虑到政府采购的技术不对称性。这就意味着不同的政府部门由于其技术内容不同而采购不同的产品。同样爱沙尼亚的经验也告诉我们，低技术行业倾向于成为政府的主要供应商。基于此可建议政府应该承认高技术产业在国家整体经济发展中的重要性，并据此重新调整其采购政策及实践的出发点。可能更为实际的建议是，政府应当调整政府采购鼓励创新政策，使其有助于提升低技术行业技能。换句话说，政府——除关注采购高技术产品之外——应当运用更具创新性的实践推动他们的主要合作伙伴创新，如低技术行业。
（未完待续）
译自：2014年5月1日 【美国】www.researchgate.net
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 郭成龙 萨楚拉
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