自2019年以来，美国与TikTok之间的法律纷争持续发酵，成为全球关注的焦点。美国政府以国家安全为由，针对TikTok实施了一系列限制措施，包括要求数据本地化、业务剥离以及威胁全面封禁。这些措施的法律依据及其正当性不仅引发了国际社会的广泛争议，也成为国际法与跨境数据治理领域的重要讨论议题。
美对TikTok法律措施的演变
2018年，字节跳动收购美国短视频平台Musical.ly。2019年，基于《外国投资风险审查现代化法案》，美国外国投资委员会以数据安全为由启动对该交易的回溯审查。2020年，特朗普政府以《国际紧急经济权力法案》为依据发布两道行政命令，要求禁止TikTok与美国实体交易，并要求字节跳动剥离TikTok美国业务。TikTok对行政命令提起诉讼，指控其未遵循正当程序、证据不足，且违背宪法。美国法院裁定禁令超出法律授权范围，暂时阻止其生效。在此阶段，美国行政命令的法律界限与正当性备受国际社会质疑。
2021年，美国时任总统拜登撤销了特朗普时期的TikTok禁令，但加强对涉“外国对手”软件的审查。2024年，《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法案》（俗称“不卖就禁法案”）出台，明确要求TikTok在2025年1月前完成业务剥离，否则将被全面禁用。TikTok再度提起诉讼，在其诉求被驳回后又向美国联邦最高法院提起诉讼。这一阶段，美国通过专门立法强化了对所谓“国家安全”名义下限制措施的“正当性”包装。
美在数字领域出现战略性调整
从国家主权的视角来看，TikTok案充分揭示了美国在数据主权问题上的双重标准。主权保护、人权保护和产业保护构成了全球数据立法的三元目标，而各国对这三种目标的不同优先排序，催生了跨境数据立法的多元模式。在TikTok案中，美国采取的一系列立法和法律措施，凸显了其将国家主权置于优先地位的政策导向。这一立场反映出美国对“数据自由流动”价值观的逐步“修正”。曾经以产业利益为核心、倡导减少政府干预的自由主义数据政策，正被一种更具保护主义色彩的立法所取代。
但国际法上的国家主权包含权利与义务双重属性。美国在数据主权问题上展现出明显的双重标准：一方面，在处理本国数据时，美国极力强调主权的权利属性，注重防范任何可能对其主权行使构成威胁的数据风险。这种立场体现在对“国家安全”概念的泛化，以及赋予国内行政机构在数据安全审查中广泛的自由裁量权，以确保对国内数据的绝对控制。另一方面，在涉及外国数据时，美国却忽视其应尊重他国数据主权的义务，试图通过《云法案》等具有强域外效力的法律，扩大其域外管辖权，从而获取境外关键数据。这种双重标准的立法与实践，充分反映了美国在数据治理领域以国家利益为导向的策略性调整，以维护其在全球数字经济和数据竞争中的主导地位。
美法律措施涉嫌违背国际法
美国声称，TikTok存在安全风险，主要依据是：中国法律（如《国家情报法》）要求企业向政府提供数据；TikTok母公司字节跳动与中国市场监管联系紧密；以及其算法和内容审核“可能被用作信息操控工具”。然而，这些指控缺乏具体证据，且与他国法律实践并无显著差异。例如，美国《爱国者法案》、英国《调查权法案》等也要求企业配合政府数据需求，因而安全风险的“特殊性”难以成立。从国际法视角看，美国对TikTok的措施与国际法规范之间存在显著矛盾。
美国的限制措施涉嫌违反《服务贸易总协定》（GATS）中关于最惠国待遇和国民待遇义务的相关规定。在GATS框架下，最惠国待遇义务需无条件遵守，而国民待遇义务则需依据各缔约国的具体服务领域承诺加以分析。美国加入GATS时，其在计算机服务和音视频服务等领域明确承诺了国民待遇。然而，在美国市场存在类似的国内服务提供者（如YouTube Shorts）和第三国服务提供者（如欧盟的Triller）时，美国却单独对TikTok实施严厉限制，构成明显的差别待遇。这种差别待遇难以在GATS规定的安全例外条款下获得正当性支撑。根据该条款的要求，任何以“国家安全”为理由的措施，必须证明其目的真实且手段具有必要性，这一高标准美国难以满足。
此外，美国对TikTok采取的法律措施还可能违反国际法中对外国投资者待遇的最低标准。尽管中美之间未签署双边投资协定，但国际法已确立东道国需为外国投资者提供最低待遇标准，包括公平公正待遇和防止非法征收。在TikTok案中，美国的限制措施不仅可能导致其资产价值的重大损失，还不提供相应的补偿，涉嫌构成非法征收。虽然美国上诉法院在相关判决中将是否给予补偿归为立法问题，法院仅审查限制措施是否符合正当程序要求，但这一解释并未消除国际法对于征收补偿的强制性要求。同时，美国的相关措施在实施过程中缺乏透明性与可预见性，进一步违反了公平公正待遇的基本要求。
（作者系武汉大学国际法研究所博士研究生）
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